ВойтиРегистрация


О проекте|Связаться с нами

Главная / PRяники печатные « 20 января 2014 »


Сверхцентрализация в регионах как мина замедленного действия

Местное самоуправление действует как исполнитель спущенных сверху решений, не участвуя в их принятии

Отношения центр — регионы — муниципалитеты везде выстраиваются долго и непросто. Опыт региональной политики (cohesion policy) Евросоюза можно описать коротко. Во-первых, это принцип субсидиарности (subsidiarity): принятие решений приближено к более низкому из возможных уровней управления. Во-вторых, это принцип обусловленности (conditionality): сильное влияние вышестоящих уровней управления, способное разрушить местные институциональные ловушки и внедрять инновации. В-третьих, это оптимальный баланс двух векторов, который достигается путем гибких и эффективных взаимодействий между уровнями власти, экспериментами, корректным измерением результатов и публичным их рассмотрением, созданием политической системы сдержек и противовесов. Слова умные, но идея простая: снизу лучше знают, что могут сделать, сверху — что нужно сделать, а оптимум следует искать сообща, открыто и по правильным критериям.

Бухгалтерский баланс
Но чужой опыт нам не указ. Сначала в России были сверхцентрализованы отношения центр — регионы. Теперь достроены сверхцентрализованные отношения регион — муниципалитеты. Последним толчком стало реформирование социальной сферы.

Реформы, инициированные федеральными властями, нацелены на повышение качества социальных услуг и эффективности бюджетных расходов в регионах. Следствием стали сокращение сети и укрупнение учреждений социальной сферы, централизация полномочий по управлению и финансированию образования, здравоохранения, социальной защиты населения на региональном уровне. Действительно, издержки в отраслевом измерении снижаются: меньше учреждений — меньше расходы на содержание зданий, в более крупных больницах интенсивней используется оборудование, особенно дорогое и новое, выше квалификация медицинского персонала, более крупные школы лучше оборудованы компьютерами и т. д. В небольших участковых и районных больницах зачастую нет врачей, умеющих работать на новом оборудовании. Для региона это рациональное решение — собрать максимум полномочий и денег, а потом распределять финансирование в виде трансфертов муниципалитетам так, как это кажется правильным региональным властям. Кроме того, это помогает оптимизировать социальные расходы в условиях растущего дефицита бюджетов регионов и долга.

Процесс централизации ускоряется: в 2012 г. доля безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам составляла 12% от суммарных расходов на здравоохранение консолидированных бюджетов регионов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС), а в январе — октябре 2013 г. — 24%. Если учитывать только расходы на здравоохранение консолидированных бюджетов регионов (без ТФОМС), то доля безвозмездных перечислений муниципалитетам выросла с 26 до 43% от всех расходов на здравоохранение. Усиливается централизация финансирования и в сфере образования, а функции социальной защиты уже с 2000-х гг. полностью переведены на региональный уровень. Кто платит, тот и заказывает музыку.

В соответствии с политикой внутрирегиональной централизации социальных функций меняются и пропорции распределения налоговых доходов. Последнее решение, принятое в 2013 г., — сокращение доли налога на доходы физических лиц (НДФЛ), поступающего в бюджеты городских округов и муниципальных районов, до 15 и 10% соответственно (ранее было 20%). Все остальное — наверх, в региональный бюджет, ведь именно регион принимает основные расходные решения и финансирует их. Финансовые ресурсы и расходные обязательства балансируются лучше, но это чисто бухгалтерский баланс: чем меньше полномочий у муниципалитета, тем лучше.

Централизация на уровне регионов имеет объективные причины. Первая и важнейшая — огромное неравенство налоговой базы муниципалитетов и необходимость масштабного перераспределения. Вторая — реальная слабость местного самоуправления, особенно на периферийных территориях.

В результате местное самоуправление отвечает за базовые функции социального развития на своей территории в основном как исполнитель спущенных сверху решений, не участвуя в их принятии. Даже крупные и более богатые региональные центры не имеют необходимых полномочий и собственных финансовых ресурсов, чтобы стимулировать развитие социальных услуг и городской среды, повысить привлекательность города для проживания и привлечения квалифицированных мигрантов. Как крупные города будут конкурировать между собой? Получается, что только с позволения мудрого губернатора, если он понимает, что города как центры концентрации человеческого капитала — это двигатель развития и модернизации всего региона, поэтому их нужно поддерживать. Удавка для развития крупных городов и полноценного местного самоуправления не принимается во внимание, более важным кажется повышение отраслевой эффективности путем централизации функций.

Качество власти контролируется снизу
В последнем послании президент страны напомнил об исторических традициях местного самоуправления в дореволюционной России. Можно вспомнить о земских школах, больницах, шире — о роли земства в принятии решений для развитии своих территорий. Очевидно, что эта традиция, начавшая возрождаться, хотя и с огромными проблемами, в 1990-е гг., вновь утрачена.

Территориальная эффективность невозможна без повышения собственной доходной базы муниципалитетов и расширения их полномочий. Это можно сделать, оставляя муниципалитетам более значительную долю собранных на их территории налогов, в первую очередь НДФЛ. Такая политика стимулирует развитие сильных муниципалитетов, в основном крупных городов. Можно обсуждать и изменения в распределении налога на прибыль, который сейчас в подавляющем большинстве регионов (75 из 83) поступает в региональный бюджет, а муниципалитеты не получают ничего. Нужно честно говорить и об издержках: внутрирегиональная децентрализация и расширение полномочий местного самоуправления неизбежно усилят неравенство муниципалитетов внутри региона.

Однако деньги и полномочия — необходимые, но недостаточные условия. Ключевой фактор эффективной децентрализации — качество региональной и муниципальной власти. С этим очень большие проблемы, немалый вклад в их нарастание внесли переход от выборов губернаторов к их фактическому назначению, управляемость выборов глав местного самоуправления, почти повсеместное внедрение сити-менеджеров, контролируемых региональными властями. Вряд ли удастся повысить качество власти без восстановления конкурентных выборов губернаторов и мэров.

Выборы — одна из важнейших форм контроля снизу, со стороны жителей территории. Пока этот инструмент работает плохо, многие избиратели, особенно с более низким уровнем образования и доходов, легко покупаются на популистские обещания, «голосуют сердцем». Группы интересов в регионах и городах освоили технику «политических машин», стабильно приносящих победу на выборах. Но не мы одни такие: в Чикаго «политическая машина», в которую входили партийные структуры, коррумпированные профсоюзы и этнические сообщества мигрантов, обеспечила мэру Ричарду Дэйли двадцатилетнее авторитарное правление вплоть до начала 1970-х. Но когда в городе разросся и окреп средний класс, «политическая машина» перестала быть эффективной.

Очевидно, что важнейшая функция контроля снизу будет в России развиваться медленно — десятилетиями. Однако это не повод для отказа от выборов, научиться плавать в бассейне без воды вряд ли кому-то удавалось. В крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человеческий капитал, формирование реального контроля снизу пойдет быстрее, как и появление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.

Мина замедленного действия
Не потому ли провластный аналитический центр предлагает поменять статус крупнейших городов на некие «агломерации» и сделать их уровнем государственной власти с назначаемым руководством? Или еще более могучее предложение — все городские округа и муниципальные районы сделать уровнем государственного управления, а местное самоуправление и выборы сохранить только для муниципалитетов-поселений. Пусть избиратели резвятся — на долю поселений в среднем приходится менее 5% от консолидированного бюджета региона и отвечают они за ЖКХ, клубы, ремонт местных дорог и вывоз мусора… Неглупое тактическое решение — и волки сыты, и овцы целы, и лицо сохраним, ведь Россия подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, нехорошо ее нарушать. Но развития российских городов это решение не обеспечивает. Более того, это мина под будущие политические сдержки и противовесы. Власть губернаторов не будет уравновешиваться сильным местным самоуправлением в крупных городах, что неизбежно приведет к «окукливанию» регионов, появлению «ханств» и «княжеств».

Пока маневры федеральной власти на муниципальном поле стимулируют централизацию, придется готовиться к худшему: грабли местного уровня вслед за региональными в очень недалеком будущем стукнут по голове.

Наталья Зубаревич  — директор региональной программы Независимого института социальной политики
Ведомости

Комментарии к статье




Сообщение отправляется через зашифрованный канал связи, анонимность гарантирована

Понедельник, 09:01 - 20 янв 14
гость — «балбес» пишет:

А чё, очень удобно для управления - не будешь поддерживать центр - денег не дадим...и ниче ты в своем муниципалитете не сделаешь....

Понедельник, 09:17 - 20 янв 14
гость — «грабля» пишет:

А кто даст денег жене на сапоги и шубу, зная что она даёт другому? Дети малые мля.

Понедельник, 10:03 - 20 янв 14
гость — «Космополит» пишет:

В стране установлена диктатура. Губернаторов назначают по всем известным принципам: 1. близость к пятой точке, 2. возможность дойки. Сверху спускаются противоречащие одно, другому решения. Денег в бюджете нет. Кадров нет. В условиях, когда губернатор должен делать невозможное исходя из выше сказанных вводных, далеко не каждый может справиться. Груздев в этом смысле идеален, при всех своих недочётах. Его можно хаить, ругать, но до него областью никто не занимался. При тоталитаризме, коррупции, дефиците бюджетных средств, отсутствии полноценного кадрового резерва, он пытается сделать невозможное. Можно конечно хаить и его кадровую политику. Но представьте себе приходите вы из другого региона, и вы в данном регионе автоматически становитесь врагом для местных кадров. Естественно вы тащите своих, свои далее тащат своих. Вот на этом втором этапе и начинается букс.. Вторые свои, это уже второсортный резерв, а третьи свои, это уже помойка. Поэтому я лично ставлю Груздеву пять за регион. А за малый бизнес 2. Потому что просьба его друзей помочь в развитии сетевого ритейла как раз на это и повлияла. И ещё он миллиардер, а жизнь простого обывателя, перебивающегося от зарплаты до зарплаты, ему не знакома...

Понедельник, 10:26 - 20 янв 14
гость — «грабле для ...» пишет:

жена не такая дура, чтобы другому просто так с нечего делать при тебе таком хорошем!!! - давать другому ( мля)
Давно (мля) пора уже жене купить шубу ( три), и сапоги.

Рекомендую подумать (мля ) над вопросом - чем бережливость отличается от жадности. ( и это только первое).
И второе , Грабля! Жену свою надо любить качественно. А Вы, Грабля, думаете только о себе хорошем, ...
Хорошим примером также служит опыт с тульским центральным парком.
Вроде в центре города. Вроде Парк. Вроде нужен. Но страшно вечером зайти было. Неухоженый. Как же, как же - ланшафтный парк. Нельзя трогать - все ежи поперемрут. Зарос весь. Зато ежи чувствовали себя прекрасно. Да и возле Ваныкинской больница "голубизна" и "прочие" шлялись стаями.
"Некоторые" туляки и сегодня переживают изменения с Парком очень болезненно.
А Мне нравятся изменения. И таких как я много. Парк должен быть для людей, а потом уже для ежей. А если так переживаете и так переживали за Парк всегда, так что же вы его доводили до такого состояния непригодности для обывателей?
То же самое с историческим Центром Тулы. Принимали решение - сохранить. Но Сохранить бывает разным - у туляков "по-тульски". Рушить не дали - ветхость сохранили. Но вкладывать надо деньги - чтобы не ветхость стояла, а Исторический Центр. Ни кому не нужны полумеры. Где на это деньги? Задайте вопрос Президенту России, если он приедет сегодня в Тулу и захочет слушать Ваши вопросы. И отвечать ... захочет ...

Понедельник, 11:29 - 20 янв 14
гость — «госссь» пишет:

А в армии так всегда. Командир приказал - все с верху до низу и обратно - ВЫПОЛНЯЮТ.
А те , кто не выполняют - не служат. И не растут в званиях.
А в военное время таких ваще - расстреливают.
А у нас какое время?

Понедельник, 11:31 - 20 янв 14
гость — «БУЛЬБА» пишет:

"Задайте вопрос Президенту России, если он приедет сегодня в Тулу и захочет слушать Ваши вопросы. И отвечать ... захочет ...?"

Золотые слова милок. Сообщаю Вам ответ - Президнт России не хочет никого слушать и ни за что отвечать, вся его жизнь пиар, что бы всё было как есть он работает как раб галерный в нужном для него и его команды направлении. В остальном респект, научили грабли жить!

Понедельник, 11:43 - 20 янв 14
гость — «Жена» пишет:

Кому хочу, тому и даю!!!!

Понедельник, 12:23 - 20 янв 14
гость — «сергей» пишет:

А сейчас Тульская область уже княжество. Губернатору пишут его превосходительство. У нас пародия на государство. президент -царь. Какое самоуправление господа???? очнитесь. Я бы с удовольствием Путина царем поставил. Хоть порядок был бы украл деньги из казны значит у царя украл и последствия соответствующие. а то украл деньги значит украл у РФ, а кто такой РФ, не ясно. Вот и последствий нет и порядку нет.
Вариантов только два:
- Либо монархия
- Либо парламентская республика (советская власть).

Понедельник, 16:05 - 20 янв 14
гость — «16 обрспн» пишет:

на счет вариантов либо советская власть либо монархия серега от 12 23 прав вполне и нынешние власть урвавшие в курсе то что при наличии кучи китайских тряпок в магазинах население хочет не просто развития всего- в том числе и поселений но и желает видить карающую руку за мошенничество и воровство - а в реалии на данный момент давно явно видно что ед ро сия - это просто шайка мошенников и президентушка постоянно им грехи отпускает- поэтому то что нужно народам делал только один в нашей истории лидер - тов сталин - уничтожал за воровство свое ближайшее окружение - чистил аппарат эффективно - а нынешний управленец за воровство из казны своих чмырей спасает- результата деньги просто исчезли типа в никуда и что бы перевести внимание народонаселения со своих экономических преступлений - сразу какие нибудь изменения- реформы в армии или в милиции или в каком либо другом цирке испол власти- а через годок - ворам и мошенникам своим срок на условный или амнистию быстрее подписывать

Понедельник, 17:38 - 20 янв 14
гость — «грабля-грабле для...» пишет:

Идентифицировать как мужчину или женщину по вашему опусу не могу. Скажу одно, или вы дама мечтающая о качестве, переходящем из количества, что скорее всего, или полный рогатый лошара, потому что для подобного сравнения в адрес мужа необходимо сравнение. И не поверите, ни шуба(три), ни сапоги(восемь), ни качество тут ни причём, бережливое вы наше. А бережливость, в прикладном смысле, хоть здесь, хоть там заключается в доверяй, но проверяй, потому что если иначе, то рано или поздно одну из трёх шубок купленных вам или вами, подстелит кто-то другой. И вот тут говоря вашими словами- Хорошим примером также служит опыт с тульским центральным парком.

Понедельник, 17:43 - 20 янв 14
гость — «Житель» пишет:

Народ поставили на колени за молчаливое согласие в нашем регионе.Никакого местного самоуправления нет и впредь не будет, т.к. выстроена вертикаль власти - регион,район, поселение.Идет назначение глав МО,админстраций, поселений.В области руководят торгаши (и финансы) ,без опыта работы, образования, стажа.(КАРАУЛ!).Село вообще развалили, а теперь сокращают последних специалистов, чтобы получить справку с места жительства, о подсобном хозяйстве надо проехать около 50 км.Выборы: их нет; дается разнарядка (бабкой) сколько на участке вбросить за "жуликов" И результат что имеем, сами виноваты!

Понедельник, 17:45 - 20 янв 14
гость — «Бегите управленцы ,бегите..» пишет:

Работа во власти сейчас КЛЕЙМО на всю жизнь..

Понедельник, 19:11 - 20 янв 14
гость — «учитель» пишет:

Понедельник, 17:45 - 20 янв 14
гость — «Бегите управленцы ,бегите..» пишет:

Работа во власти сейчас КЛЕЙМО на всю жизнь..
++++++++++++++++++++++++++++++++++++

Клеймо -работать с плагиатором и смотреть ему в рот.

Понедельник, 19:18 - 20 янв 14
гость — «Бегите» пишет:

Раскаяние ,лучше позже, чем никогда.Надоело в рот заглядывать.Сейчас во власти даже не комсомольцы, а пионеры.Теперь дойдет до октябрят.

Понедельник, 20:22 - 20 янв 14
гость — «----- -( ? )» пишет:

в регионе ни какой кадровой политики нет, а что касается кадров то полный беспредел,только дают указания районам на оптимизацию расходов,а там особо не думают и рисуют в год по сто структур и без конца сокращают численность штатных единиц. После сокращения штат увеличивают снова на количество нужных лиц и так в год по несколько раз- мы все в этой стране быдло.За свои неправомерные действия никто не несёт ответственности. Хороших специалистов нет - либо чему-то научиться надо на это дело жизнь положить.А вот выборы научились проводить и результаты отличные.

Понедельник, 23:01 - 20 янв 14
гость — « "туляк" - "Космополиту"» пишет:

В наших условиях и должна быть диктатура. Губернаторы и мэры должны назначаться. Пока у нас нет монархии, президента надо избирать. Можно избирать и руководителя муниципального образования. На этом уровне, как правило, все друг друга хорошо знают.
А что знает простой избиратель о кандидате в губернаторы и мэры? Здесь всё решают бешеные деньги, потраченные на обман рядового избирателя. Причём эти потраченные деньги после "выборов" "отбиваются" за счёт этого же рядового избирателя. В своё время очень хорошо по поводу такой "демократии" выразился Уинстон Черчилль:"Лучший аргумент против демократии - пятиминутная беседа со средним избирателем".

Вторник, 13:01 - 21 янв 14
гость — «грабле для» пишет:

Привет! Как Вы распылись. Никаких шансов мне для выбора не оставили: либо дама либо лошара. Отвечаю.
Подари шубы и забудь - они уже не твои - не будь мелочным, пусть стелит куда хочет. Как к этому относиться и дарить ли следующую - это вопрос.
Как заслуженнообоснованный виктимолог с оперативным стажем работы могу посоветовать быть Вым немного пожиже в своих ... - мыслях.
Я же пытался донести о необходимости, на мой взгляд,смены системы налогообложения и распределения государственных расходов в пользу Губернатора, муниципалитетов. А то показывают ОАО КБП - продукция крутая, всё в шоколаде, а ведь налоги в федеральный бюджет. А как же город Тула? Вы нам бабло наше оставьте, - пусть глава администрации распоряжается. Ну, а если захотите - по ветхому жилью проблему решить, - мы не против - помогайте деньгами из федерального бюджетУ! Тада мы за Ваших голосовать будем. А так - мы будем голосовать за "пятое декабря".
А вот контроль за расходованием - это да. Использование контроля общественности при этом - да. Система социальных лифтов для формирования эффективной команды - да.
Сейчас проблема в правоохранительных органах (контрольно-экономической направленности в сфере экономики и экономической деятельности, грабля, не в том, чтобы информацию получить, а в том, как её закрепить (кто хочет быть свидетелем и идти в суд), куда эту информацию предоставить после леганизации?
Живой пример В.Д. Дудка. Сколько времени прошло от обнародования информации до принятия решения судом?
Как юрист я очень недоволен. Есть факт - юридически значимый. Изучи и вынеси решение. Виновен - привлеки к ответственности. Невиновен - свободен со всеми вытекающими. А затягивание - это зло. Но сейчас не об этом.
В России до сих пор продолжается формирование фонда накоплений и сбережений. И средства хранятся в ценных бумагах США, Украины, ... - короче не используются для создания общественных благ в России. В то же время под гарантии Правительства России монополисты - компании занимают деньги за пределами России. Таким образом, даже сейчас, когда гибнет малый и средним бизнес в регионах, не поддерживаемых государством в нужном качестве, страна теряет на разнице процентов - размещаем в ценных бумагах 1,5 -2 %, а занимаем 7-9 %.
Внимание вопрос. Зачем забирать, а главное для чего не оставлять регионам деньги? Только для формирования вертикали власти? Государство ради государства?
"пятое декабря" за реформы в сфере экономики. Верните деньги на место. Эффективное самоуправление само разберётся в целесообразности расходов.
Для решения вопросов в судебном порядке необходимо проведение Аудита экономической деятельности (как примера,г. Тулы) и определения первоочередных расходов. С предъявлением исков к Российской Федерации. Но для этого должны быть должности выборные, а не назначаемые. А так руководители регионов - зависят. Другое дело, что ситуация с ростом экономики в России уже не радует. И ситуация вынудит отстаивать свои права не в рамках "пойду- не пойду", а в рамках "пойду- делайте реформы в экономике мне кушать хочется, а не сделаете нормально - уходите в отставку Правительство, Президент, Дума! Кто ещё не знает что необходимо сделать для улучшения качества жизни избирателя ? В отставку!
Оставшимся два часа на предоставление плана реформ, максимум две недели для получения первых результатов, разумеется положительных.
Обоснованно - заслуженно уличенных в коррупции быстро и пожизненно с госслужбы. Пересмотр приватизациии 90-2000, пересмотр законодательства - аудит. Зарплату повышать правоохранителям и госслужбе. Требовать за это результат.
Грабля! Для начала достаточно. А то я увлёкся.
Но Вы если есть желание, обращайтесь, помогу "с реформами". А "сапоги" (восемь пар)- вообще , наша сила. Думаю их на много больше. У России вообще два друга "Армия" и "Флот".

Суббота, 22:39 - 25 янв 14
гость — «гостям всем» пишет:

ребята зачем пишите длинные комментарии - нудно читать.....их почти никто не читает.. учитесь лаконично излагать свои мысли

Суббота, 00:07 - 1 фев 14
гость — «о» пишет:

Все идет по плану, химическая дрянь идет составами из Китая, сам служил на ДВО подтверждаю, в ту сторону идет только кругляк, не смотря на уже 12 летние заверения ВВПутина, он сам только подтверждает, что да туда идет лес назад химическвя дрянь, и мы ее жжрем, ВВПУТИН также говорит что у нас повысилась рождаемость, наверное у единоросов.
Я не верю не единому слову ВВПУТИНУ
Сами посмотрите празднование победы ВВПУтина в Китае, - еще можно спокойно грабить россию еще пять лет http://www.vostokmedia.com/n130996.html

Четверг, 02:24 - 6 фев 14
ksashe4ka пишет:

100% ЗАРАБОТОК
за 6 простых шагов
Доступно ВСЕМ...
допольнительная информацыя
по адресу http://getpay.biz/192

Цитатник

Я люблю технику и лошадиный спорт. Стрельбу - это у меня ещё с армии

Вячеслав Дудка, губернатор Тульской области

Реклама


Наш опрос

Проголосовали бы вы за Владимира Путина, если президентские выборы состоялись завтра?







Последние комментарии

Топ обсуждаемых за 10 дней

Рекомендуем

© Copyright © Тульские PRяники. Все права защищены 2003-2018
При использовании любого материала с данного сайта гиперссылка https://www.pryaniki.org/ обязательна.
Яндекс.Метрика