Что принесет Тульской области самоуправление?

Нынешнюю центральную власть долгое время упрекали в вялости: за несколько лет - ни одной кардинальной реформы, способной заметно изменить положение дел в России. Похоже, что Закон № 131 наверстает упущенное сторицей.


Только через год, с 1 января 2006 года, закон вступит в силу, но уже сегодня он нешуточно будоражит общественность. Мнения о реформе самоуправления порой диаметрально противоположны: кто-то склонен считать ее бомбой, способной окончательно разнести экономику России, кто-то, напротив, видит в ней нить Ариадны, которая выведет нас из лабиринтов олигархического капитализма. Единодушно все сходятся только в одном: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" коренным образом поменяет условия нашей жизни.

На первый взгляд новое устройство общества будет не так уж ново. Если исходить из аксиомы, что все новое -хорошо забытое старое, то аналогии реформы можно найти в Советах, в дореволюционном земстве, в новгородском вече и даже в домонгольской крестьянской общине. Законодатели и не изобретали велосипед в таком важном деле, как устройство общества. Но они опирались все-таки не на конкретную отмершую модель власти, а на естественную тысячелетнюю природу человека, которому самому желательно сойтись в спорах на собрании в профкоме, на сельском сходе или на совете племени у большого костра. Поэтому, если верить специалистам, Закон № 131 во многом копирует законы о самоуправлении, которыми давно пользуется западное общество, привыкшее самостоятельно решать вопросы хозяйства и жизнедеятельности.

Идея реформы предельно проста: приблизить власть к народу и, может быть, даже больше: поделиться властью с народом, отучить его надеяться на доброго начальника (барина), чтобы он сам взялся за наведение порядка в своем доме. Звучит заманчиво и красиво. Но именно красота и простота идеи настораживают оппонентов. О реформе самоуправления сегодня так и говорят: вопросов и сомнений она вызывает больше, чем определенных ответов.

Любая реформа - это огромная подготовительная работа. Основная тяжесть - на сотрудниках управления по связям с органами местного самоуправления и общественными организациями аппарата администрации Тульской области.

Начальник управления Нина Дмитриевна Суханова пояснила, что карта области существенным образом не поменяется: 23 муниципальных района и три городских округа останутся на прежнем месте. Но внутри районов произойдут заметные перемены: появятся так называемые сельские поселения (всего их будет 91), отдаленно напоминающие сельские Советы. А кроме того, в городах и многих поселках будет создано 48 городских поселений.

Структурно выглядеть новое устройство будет довольно сложно. Если рассмотреть среднестатистический район, то на месте нынешней районной администрации с ее "филиалами" - сельскими администрациями мы получим сразу несколько муниципальных образований: муниципальный район, городское поселение (в том же районном городе или поселке), три-пять сельских поселений. Помимо того, в городах и крупных поселках, которые не являются районными центрами, - еще городские поселения. Над всем этим устройством будет возвышаться областная администрация, и несколько особнячком останутся три городских округа - Тула, Донской, Новогуровский. Всего в области будет создано около 200 муниципальных образований. С властными структурами в области, как и во всей России, станет еще гуще. В этом принципиально нового ничего нет.

Новое, а точнее - хорошо забытое старое, в другом. Закон реставрирует важный принцип, забытый Россией много столетий назад: каждое муниципальное образование не будет никому ни подвластно, ни подотчетно, кроме избирателей. Никакой пресловутой вертикали власти. В этом существенное отличие новых структур от Советов и земства, которые фактически никогда не были самостоятельными. Но есть отличие и от новгородского вече или племенного совета дорюриковских времен: в круг забот муниципальных образований не будут входить политические проблемы - только вопросы жизнедеятельности. Зато в таком объеме, который и не снился ни Советам, ни земству, - от освещения улиц, организации библиотек и местных архивов до планирования и застройки территории поселения, зонирования земель и установления правил землепользования... Большая часть забот, которыми ведали районные и областные власти, переваливается на плечи сельских и городских поселений.

Подспорье такой самостоятельности - независимый от посторонних структур местный бюджет. До сего дня главы районов решали, что районные деньги следует потратить, скажем, на асфальтирование дорог в райцентре или облагораживание сквера у местного "белого дома". При этом потребности сел и деревень часто игнорировались. С этого года каждый муниципальный район существенно потеряет в доходах - предполагается, что внушительная часть налогов останется в сельских поселениях и они уже совершенно самостоятельно должны будут распоряжаться своими деньгами (конечно, в рамках Конституции). Становится понятным, почему самые ярые противники Закона № 131 - большинство нынешних районных глав. Из их среды раздаются и наиболее критические реплики.

Оппоненты склонны считать, что многое в законе неясно и вызывает сомнения. В частности, звучащий подтекстом принцип: сначала будем делать, а если что-то не так, то переделывать. Новым структурам будут даны широчайшие возможности для импровизаций: в законе есть ссылки на "иные вопросы", которые муниципальными образованиями могут решаться самостоятельно, лишь бы не выходить за рамки Конституции.

Вызывает сомнение спешка, с которой разрабатывался и принимался Закон № 131, и категоричность правительства: принять сразу, повсеместно. Уместно вспомнить, что реформа по отмене крепостного права обсуждалась сто лет, непосредственно готовилась четыре года, принималась долгими этапами до середины 80-х годов XIX в., изживала пережитки вплоть до принятия Манифеста 1905 года.

Вызывает сомнение сама жизнеспособность закона на просторах России. Принципы самоуправления у нас перестали существовать в 1238 году (в Новгороде, Пскове и Вятской земле два с половиной столетия спустя). На протяжении многих веков и по сей день в пределах географической Европы не было народа более закабаленного, чем русский. Наш характер формировался с ярмом на шее. Жизнь под присмотром дала свои плоды - многие люди и шага ступить не могут самостоятельно, без указаний начальника (барина). А мечта о добром царе-батюшке (он может воплощаться в разных лицах - например, в генсеках или президентах) до сих пор жива в народе. Наломают ли дров русские люди, когда впервые за много столетий получат настоящую самостоятельность? И разве можно такой народ оставлять без призору?

Или такой взгляд. Муниципальный район будет заведовать всем районом, но фактически - по закону - он не будет иметь никой власти над сельскими и городскими поселениями, находящимися на его территории, и сразу несколько самостоятельных властных структур будут вариться в одном котле. Что это - двоевластие или даже троевластие? И не начнутся ли конфликты муниципального района с городскими и сельскими поселениями, а поселений между собой?

Нынешние районные власти склонны считать, что, лишаясь изрядного куска бюджетного пирога, они не смогут поддерживать экономику районов. Им можно возразить: безраздельное владычество районных администраций над бюджетом и без того часто оборачивается экономическим хаосом. Возможно, новый закон защитит население от произвола самодуров. Ведь сегодня, если глава районной администрации оказывается никудышным специалистом да еще нечистым на руку, весь район вынужден терпеть его "барство" до следующих выборов.

По новому закону (по крайней мере, теоретически) народ получает контроль над властью. Озвучено это так: "Граждане Российской Федерации (...) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления". Для назначения местного референдума, в том числе по отзыву депутата, достаточно инициативы всего 5 процентов зарегистрированных в поселении избирателей.

И опять оппоненты: закон чреват тем, что большие смогут безнаказанно обижать маленьких. Если представительный орган сельского поселения примет решение построить в центральной усадьбе водопровод, новый ДК, заасфальтировать дороги, разбить сквер, забетонировать набережную местного ручья, возвести обсерваторию, а в соседней деревне, входящей в состав поселения, но утопающей в грязи, не построить ничего, то соседские жители и возразить ничем не смогут, ведь их будет подавляющее меньшинство. Но, с другой стороны, разве сейчас большая часть маленьких населенных пунктов не брошены на произвол судьбы?

Вопросов, на которые не существует однозначных ответов, сегодня слишком много. Вредна или полезна будет Тульской области и России в целом реформа самоуправления, станет понятно только через несколько лет. Но поскольку закон уже не подлежит обсуждению (он принят большинством Госдумы), главное сегодня - научиться извлекать из него все-таки полезные зерна. У нас для этого в запасе есть еще целый год.

Александр КУЗНЕЦОВ.